属地监管两周年，派出机构开出95%罚单，权力下放逻辑下这些新问题仍待解

发布时间：2025-07-06 03:10:19 来源：专欲难成网 作者：焦点

5年来，属地监管体制机制改革对保险市场影响最大的监管辑下，当属从功能监管走向机构监管、两周力下从集中监管走向属地监管。年派在强监管的出机出罚大背景下，这都在相当深度上重塑着行业的构开面貌。保险公司属地监管落地马上快两年了，单权待解我们从纵向发展、放逻横向比较的新问不同视角，溯源属地监管的题仍由来和发展，也展望一下未来的属地路径和方向。

2020年起，监管辑下银保监会分批次开展保险公司法人机构监管主体职责改革，两周力下也就是年派坊间所称的“属地监管”。2020年8月、出机出罚2021年1月，部分财产保险公司、人身保险公司监管权分别下放到省局；此后，保险公司资金运用功能监管权责部分下放，属地局对保险公司实现全口径监管，完整的监管覆盖初步形成。

目前，银保监会直接监管保险集团公司12家、财产保险公司36家，人身保险公司39家，以及全部的再保险公司；银保监局监管财产保险公司64家，人身保险公司52家。

概其全貌，银保监会留在总部监管的公司分为三类：保险集团辖属子公司和国有大型公司；互联网、相互保险、养老健康等创新型公司、专业型公司；处于派驻监管、风险处置的部分机构。

01

理有固然：保险属地监管溯源

在我国，“条条块块”关系由来已久，牵涉到公平效率、平衡央地、税源、责任归属等重大事宜。金融属于中央事权，在总部、派出机构和地方之间，就产生了统一管理、分级授权的要求。而属地监管的核心是权力授受，体现着守土有责、权责匹配、分工负责的精神，是成熟监管的应有之义。

以功能监管分工为主，原因在于保监会成立时市场主体较少，老人保分立而来的4家保险集团还占有绝大多数市场份额，在此情况下分功能设置部门，有其合理性。

很多人没有注意，成立十年后的2008年，保监会开始“试水”属地监管，当时按照功能下放的思维去操作。主要是三项事务：

一是试点安华农业保险公司由属地省局监管法人，出了一个正式的方案，但没有深走下去。

二是对保险公司法人机构直接经营保险业务，授权注册地省局实施检查，处罚需要报会机关。这种查处分家的设计，因为上下衔接、责任不清等问题，省级派出机构一直不去主动适用，这一规则也就成了沉睡的法条。

三是2015年开始，在5个省局试行资金运用属地监管。这种属地监管的试验，总体上零打碎敲，临时性的特点比较强，缺少系统思维，也没有建立监督制约措施，最终起得早、赶得晚，没有能够搞下去。

2004、2012年保险业两波市场化后机构急剧增多，地方特色业务也较快增长，但当时市场处于发展扩张期，风险没有充分暴露，调整改变监管模式缺少足够的动力。众所周知，也由于其他方面一些因素，属地监管没有取得实质性进展，安华农险的试点后来甚至取消了。

02

势有必至：一件不得不做的事

原来的保险监管体制和银行条线的工作逻辑大不相同，在银保监会成立后反差明显。

保险领域由于全部法人事项都在总部，各类行政许可占到了会机关行政审批事项的一半以上，事无巨细得由总部办理。随着行政许可程序的严格化，更是捉襟见肘疲于应付。

更夸张的是各种保险投诉，大概能够占到全部工作量的三分之二以上，凡是涉及对总公司的投诉就得监管部门总部办理，甚至需要会领导审签。在分流工作压力、降低距离成本的需求之下，属地监管成为了必选项。

在原来的集中监管体制下，全国230多家保险公司法人机构的股权和公司治理、偿付能力、风险研判和处置由总部负责，管理半径过大，权力高度集中。总部成为“泥足巨人”，大脑发达而短手少脚，缺少行动力。一些不法资本控制多家保险公司、套取巨额资金，相关传闻已经众所周知，但监管既没有及时澄清，也没有采取有力行动，甚至报表报告对此也没有准确反映。

随着一些中小保险公司的经营风险逐渐暴露，风险处置工作需要地方支持配合。地方保险公司有的实际控制人是地方政府，有的大股东是地方国有企业，监管职责必须沉下去，才能加强与地方的就近沟通，获得政策和资金资源。在这方面，属地化带来的正向效应显而易见。

在监管依赖于大量非结构化信息、定性判断和实地调查核实的时候，属地化能够显著提高监管反应的灵敏度和准确性。总部机关也能秉要执本，避免眉毛胡子一把抓，“大事不讨论，小事天天送”的困境，集中力量制定政策，强化统筹协调。

03

同门利器：一套可以借鉴的打法

银监会原有的一套比较成熟的属地监管规则、机制，在监管改革后可以比较顺利地拿来嫁接到保险监管。

银监会通过人员和职能划转，一次性建立全国性的四级机构网络，人员多达两万多人，对应监管的大小各类银行业机构法人多达4000多家（其中约37%是陆续新成立的村镇银行）。因为拥有机构布局和人力资源的基础，从成立第二年起，就开始推行建立法人银行属地监管机制。

2004年，银监会监管二部（负责监管全国性股份制银行、城商行）、深圳银监局对深圳发展银行开展上下联动监管试点，下放部分监管权力，这是属地监管的“第一刀”。

次年10月，银监会出台《对部分股份制商业银行实施联动监管与职责分工的指导意见》，将注册地在北京之外的全国性股份制银行纳入属地监管。

2006年，省级农信社联社除部分重大事项外，主要监管责任移交所在地省局。

2008年，部分事项由上海银监局接手。

总的说，授权事项中现场检查、非现场监管和行政许可初审、评估、验收比较多，政策把握和实质性决定还在总会层面。

后来，银监局对城市商业银行也推行属地监管，随着城商行跨省域发展，实行了三级联动。属地监管银行扩大到10家全国性股份制银行、地方中小银行和大部分外资法人银行、专营机构。进一步明确职责分工和报告路线，按照法人机构设立联动监管员（亦称监管协调员），属地局成立法人监管处（或组），设立主监管员、主查员，异地局设立副监管员。主监管员、主查员还实行了竞争上岗、资格认证、绩效评估，日常工作围绕联动监管员、主监管员、主查员、副监管员等角色的沟通配合展开。

2015年尚福林主席任职期间，对属地监管进行了迄今为止最大的一次调整，包括交行、8家京外股份制银行在内的全国性银行法人监管权全部上收。

2019年成立银保监会之后，全部信托公司监管权都下放到属地省局。对外资法人银行，则规定了“15家分行”的临界点，超过15家分行的外资银行，其监管权就可能上收到总会。

这些都是经过多次调整才到位，同时也通过工作后评估，对职责分工边界和清单不时调整，根据形势变化不断寻找集中和分权的最优解。

04

开刀问责：属地化的严监管效应

对保险公司实行属地监管，银保监会省局的内部机构设置并未调整。一般设立4个保险机构监管部门，对应总会的财产保险、人身保险、保险中介监管部。非银行机构检查部门在大多数局将保险业务作为重点，相当于有4个处室的力量压在保险监管上。现场检查、案件风险、声誉风险、消费者保护、科技风险自然也由统一的功能监管部门负责。

分局成立保险机构监管科，较大的分局保险科在增编基础上一分为二，对人身保险、财产保险分业监管。保险监管力量的增加主要体现在分局层面，直接从事保险监管的人员达到了近两千人。

从公众视角看，由于监管基调变化和力量下移，这几年查处力度增加显著。

2020年，银保监系统开出1705张罚单，罚没总金额2.36亿元；

2021年开出2104张罚单，罚没总金额2.95亿元。

在总的罚单数量中，派出机构做出的占据95%以上，其中监管分局作出的占70%以上。

百万元以上、撤销任职资格等重大处罚也在增加，有的业务领域实施了以前少有的监管强制措施。

派出机构接手属地监管后，一般会对机构的风险状况进行全面“诊断”，开展综合性的现场检查。根据法律规定的查处程序运行周期，预计今明两年，对总公司的处罚会有较大增加。

猛增的罚单只是外在容易感知的“战果”，更为重要的是，监管触及的深度也在增加。

颇有代表性的事件是重庆银保监局的几次检查处罚。其中，对国寿财险违规套取费用1900万元的问题，罚款531万元，创下行业记录；对某公司一次性开出11人的行业禁入措施。对阳光信保承保虚假房贷、车贷业务，先后出具监管提示、行政监管措施决定，针对未到期责任准备金计提、条款精算和承保能力提出整改意见，撤销总经理任职资格，这是银保监局履行属地监管职责以来的第一次。

“一鞭一条痕”的超大力度之外，这些处罚的新意表现在：不再停留在使用“兜底条款”，更多地使用具体化、针对性的罚则，在理据上更为充分；出现一些新的查处事由，引用以前极少露面的罚则，查处难度较大的复杂关联交易也出现在罚单上，显示监管幅度和覆盖面在扩大；同时，开始深入保险经营最为核心的精算等专业领域，从风险导向的角度采取监管措施。

值得注意的是，各派出机构普遍运用现场检查分析系统开展问题筛查，大数据成为监管最为重视的监管手段，“无科技不监管”成为共识。随着保险公司数据进一步标准化，传统的“费用型”保险违规行为的监测，属地局可以广泛应用科技手段识别分析。对资金流的监测，虽然不是“一览无余”，但已经称得上“独步天下”。

05

棋到中盘：属地监管面临新课题

属地监管并不是简单的权力下放，而是从理念、机制、流程等方面的全面刷新。地方局总体上比较适应合规监管，习惯于“治理乱象”，往往也认为保险的主要问题是乱象、合规意识，对背后的风险体察不够，对风险导向在认知和人才准备上都有不足。

派出机构以前对保险公司分支机构的监管，工作内容较为单一。而保险业独有的精算、资产负债匹配管理，与银行监管体系存在较大差别，法人监管还缺少这方面的专业人才。前几年原来会机关统筹调配的公司治理和偿付能力评估、资金运用等功能性项目，培养了一批骨干，但总体上人才储备不够。

而属地化更导致发达地区省局的工作压力猛增，比如，北京局监管的保险公司达到23家，上海局监管的保险公司达到33家，成为属地任务最重的两个局。

对负债端的行为监管，地方局有长时间的经验积累，可谓手到擒来、拿手好戏，保险公司在服务在各种措施倒逼下有了质的提升。而对资产端的监管，则有些力不从心。

银行对于异地授信有着较为严格的规制，分支行在贷后的管理也有手段，而很多保险资金项目相当于“类信贷”，但是投后管理跟不上。保险公司没有投资地域限制，理论上可以遍及全国不受限制，如果有境外投资资格还可以把钱投到海外。需要关注这种跨地域、跨国境导致的信息不对称。

更为重要的是，与银行不同，保险公司可以通过股权投资形成集团式经营。对这些跨行业的子公司、联营企业，监管的职责和边界在哪里，还没有妥善的监管解决思路。

银保监会负责保险集团公司的监管，大多数保险集团的子公司治理行为受集团控制，本身欠缺独立性；有的保险公司实际控制其他保险公司，属于实质上的集团架构。保险集团公司在集团层面调度资金运用，产生大量共同投资行为，单纯对子公司的监管，对资金运用风险的穿透可能受到影响。

属地监管可能增加协调成本，需要多方联动，难在标准趋同、信息获取和沟通迅速、一致行动，形成矩阵模式。保险市场地域和机构之间差异大，政策不配套，人力素质有差异，政策掌握认识不同，在监管政策和措施上就会出现差异。

一些保险公司的总部和实际经营场所不一致，双总部、三总部、跨省区搬家的情形都有存在。这种状况形成的原因很复杂，也给属地化带来了挑战。

属地化之后，目前机构监管还没有做实到位，资金运用、偿付能力等职能的分工并不完全对口一致，部分职能的下放和机构监管职责也不匹配，资产负债监管仍然存在割裂。

在具体操作中，有的地方可能法律教条主义比较严重，同时也有宽纵的问题，“管得过细”和执法不严并存。

属地化监管不可能孤军前行。在框架确立后，需要统筹安排的配套制度，也需要全面、简洁、可操作性的工作手册。

06

“理一分殊”：保险更需要建设性的监管

月映万川，事出一理。过去总是从资本性质、公司治理、金融服务的角度述说银行保险的同质之处，为监管和市场发展提供理论支持，这是没有问题的。在监管融合之后，一定程度上需要反向思维，在移植银行经验的同时，深入思考关注和正确认识保险与银行的差异，为严监管、促发展找好着力点。

银行的体量总体上是保险的14倍左右，资金运用存量低于银行每年新增贷款。相比较银行提供融资，地方保险公司更是规模较小，资金贡献有限。在地方看来，保险经常是“伸手要钱”的机构，开展业务需要政府补贴和投入，也不能通过“贷存比”等对其资金投放进行监督。

另外，保险与银行的收入计量存在很大区别，随着会计准则的调整，保险业务规模甚至会出现缩水。对银行监管理解更多的基层监管部门，需要从保险的逻辑出发去理解保险。

从理论层面看，目前“教科书保险”与市场流行的保险产品脱节严重，保险产品分类不合理、不科学；由于产品条款宽泛粗疏和多种组合等原因，不少产品名实不符，纸面条款和真实销售相去甚远。这是金融创新融合和各类花样的“伪创新”、博弈监管的结果，也是行业扩张占领市场的自然路径选择。

相对于大众化的银行产品服务，在对保险的理解把握、穿透实质上可能需要时间和经验积累。需要回到保险本质，用实践性的思维观察保险市场。

从经营面看，银行的模式定位相对清晰，资金定价、批发零售、获客方式比较稳定，在竞争上聚焦于成本收入比和服务便捷性。监管关注其经营定位、关键指标，甚至可以采取计划性的手段下达信贷投放任务。

而保险公司发展的一大问题，是大多数还处在“找饭吃”的阶段，股东和经理人都缺少耐心，初创期的愿景难以实现，资本收益率不高。经营模式严重同质化，天然属于低频行业，触达客户节点少、留存难。这几年试水的新领域、新模式，有的在商业合理性上不够，可持续性存疑。而且，同质性在新领域也表现得很突出，比如，把信用保证保险做成了联合贷款通道，自己堵死了发展前景。

从市场整体看，保险经营运行目前还处于“越野”阶段，还没有进入公路模式，虽然保险公司基本上都有全国性牌照，但风险意识、合规建设和大中型银行还不在一个层面。保险侧重于行为监管，而银行是过程监管，流程抠得很细，而保险从数据的颗粒度、合规遵从文化上还有一定的差距。这些都意味着，保险需要更有建设性的监管。

属地监管是一种权力和责任的配备调整，并不是灵丹妙药，必然也有其自身问题。简单说，期待力戒过度监管，给保险成长发展空间，保险市场太需要新生力量，保险消费也需要优质产品；力戒各自为政，增加门槛，引发次生问题；力戒重复性、多标准监管，尺度差别过大，碎片化毁掉“一盘棋”。如果制度的“松紧绳”不透明，可能导致权力滥用。出于对金融资源的考虑，还可能造成不公平对待属地公司和异地公司，影响公平竞争。

属地监管推行之下，期待各方努力，力行简政之道，公平公正提供监管服务，营造稳定公平透明可预期的市场环境，降低制度性成本。更期待科学合理地运用属地权力，因地制宜营造市场生态。

俗云“齐勇如一，政之道也。善用兵者，携手若使一人”。如此，才能在不确定的发展时期，给保险业输入更好的确定性。（慧保天下）

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